Fiscalización de la SBS y APCI a fondos de cooperación internacional: claves para ONGs en Perú

Fiscalización de la SBS y APCI a fondos de cooperación internacional en Perú

La gestión de fondos de cooperación internacional en el Perú exige cada vez mayores estándares de transparencia, trazabilidad y cumplimiento normativo. Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo, asociaciones sin fines de lucro, fundaciones y entidades receptoras de donaciones del exterior no solo deben rendir cuentas a sus cooperantes, sino también atender la supervisión de entidades peruanas como la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) y, en determinados supuestos, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS).

En la práctica, muchas ONGs concentran sus esfuerzos en la ejecución técnica de proyectos sociales, educativos, ambientales o de salud, pero subestiman el impacto de una fiscalización sobre su situación financiera, reputacional y operativa. Una observación por registros incompletos, deficiencias en el sustento de gastos o debilidades en prevención de lavado de activos puede comprometer la continuidad de convenios y desembolsos futuros.

En este artículo explicamos, de forma clara y aplicada a la realidad peruana, cómo fiscalizan la SBS y la APCI los fondos de cooperación internacional, qué obligaciones son más relevantes, cuáles son los errores frecuentes y cómo prepararse con una adecuada auditoría interna y documentación de soporte.

¿Qué son los fondos de cooperación internacional?

Los fondos de cooperación internacional son recursos económicos, bienes, asistencia técnica o aportes en especie que provienen de gobiernos extranjeros, organismos multilaterales, agencias de cooperación, fundaciones internacionales, iglesias, universidades o entidades privadas del exterior, destinados a financiar programas, proyectos o actividades de desarrollo.

En el caso peruano, estos fondos suelen canalizarse hacia:

• ONGD inscritas o no inscritas en APCI.
• Asociaciones civiles sin fines de lucro.
• Fundaciones.
• Entidades religiosas.
• Instituciones educativas o de salud.
• Redes o consorcios ejecutores de proyectos.

Su recepción y uso puede implicar obligaciones administrativas, contables, tributarias y de prevención de riesgos, especialmente cuando los recursos ingresan desde el exterior, se convierten a moneda local, se distribuyen a terceros o financian actividades en distintas regiones del país.

Marco normativo aplicable en Perú

Para entender la fiscalización, es indispensable identificar las normas que suelen estar involucradas en la gestión de cooperación internacional.

Normativa vinculada a APCI

La APCI ejerce funciones dentro del marco de la Ley N.° 27692, Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional. Asimismo, el control y supervisión de determinadas entidades vinculadas a cooperación técnica internacional se relaciona con la Ley N.° 28925, Ley que establece el régimen de supervisión de la cooperación técnica internacional no reembolsable administrada por organizaciones no gubernamentales de desarrollo domiciliadas en el país.

En términos generales, estas normas permiten a la APCI:

• Registrar entidades y proyectos cuando corresponda.
• Solicitar información sobre planes, programas, convenios y ejecución de recursos.
• Supervisar el uso de recursos de cooperación técnica internacional no reembolsable.
• Verificar el cumplimiento de obligaciones de reporte y documentación.

Normativa vinculada a la SBS

La SBS no fiscaliza a todas las ONGs por el solo hecho de recibir cooperación internacional. Sin embargo, sí puede intervenir desde su ámbito regulatorio cuando existan obligaciones vinculadas a la prevención del lavado de activos y del financiamiento del terrorismo (PLAFT), o cuando los fondos transiten por entidades del sistema financiero sujetas a monitoreo.

En este campo, resulta relevante la Ley N.° 27693, Ley que crea la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú (UIF-Perú), así como sus modificaciones. Debe considerarse especialmente el artículo 3, referido a las funciones de la UIF-Perú, y el artículo 8, sobre la obligación de reportar operaciones sospechosas por parte de los sujetos obligados.

Además, la Ley N.° 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la SBS, regula las competencias de supervisión de la SBS sobre entidades bajo su ámbito. Aunque una ONG no sea una entidad financiera, sus operaciones pueden ser revisadas indirectamente cuando:

• Se detectan movimientos inusuales en cuentas bancarias.
• Existen transferencias del exterior sin adecuada justificación económica.
• Se canalizan fondos a terceros con documentación deficiente.
• Se identifican señales de alerta en procesos de debida diligencia bancaria.

Normativa contable y de auditoría relevante

Desde el punto de vista financiero, las ONGs deben preparar información razonable y verificable. En auditoría y contabilidad, destacan:

• NIA 315 - Identificación y valoración de los riesgos de incorrección material mediante el conocimiento de la entidad y de su entorno.
• NIA 330 - Respuestas del auditor a los riesgos valorados.
• NIA 500 - Evidencia de auditoría.
• NIA 240 - Responsabilidades del auditor en la auditoría de estados financieros con respecto al fraude.
• NIC 1 - Presentación de Estados Financieros.
• NIC 20 - Contabilización de las Subvenciones del Gobierno e Información a Revelar sobre Ayudas Gubernamentales.
• NIC 21 - Efectos de las variaciones en las tasas de cambio de la moneda extranjera.

Si bien no toda cooperación internacional encaja exactamente en subvenciones gubernamentales bajo NIC 20, esta norma suele servir como referencia técnica para evaluar reconocimiento, revelación y condiciones asociadas a fondos restringidos.

¿Qué fiscaliza la APCI en los fondos de cooperación internacional?

La APCI suele enfocarse en la legalidad, destino, registro y trazabilidad de los recursos de cooperación técnica internacional no reembolsable. En una revisión, normalmente se evalúan los siguientes aspectos:

1. Inscripción y situación formal de la entidad

Se verifica si la organización se encuentra obligada a inscribirse, si sus datos están actualizados y si mantiene consistencia entre su estatuto, representantes, domicilio, objeto social y actividades ejecutadas.

2. Convenios y documentos de cooperación

La APCI puede requerir:

• Convenios suscritos con cooperantes.
• Cartas de compromiso.
• Presupuestos aprobados.
• Matrices de resultados.
• Cronogramas de desembolso.
• Informes narrativos y financieros.

Un problema recurrente en Perú es ejecutar gastos con cargo a fondos externos sin contar con anexos presupuestales suficientemente detallados o sin evidencia clara de reprogramaciones autorizadas por el donante.

3. Uso efectivo de los recursos

La fiscalización no se limita a confirmar que el dinero ingresó al banco. También busca determinar si los recursos se usaron según el objetivo del proyecto. Por ejemplo, si una donación para fortalecer capacidades de mujeres emprendedoras en Ayacucho terminó financiando gastos administrativos no autorizados en Lima, la entidad puede enfrentar observaciones serias.

4. Sustento documentario

Se revisan comprobantes de pago, contratos, órdenes de servicio, informes de conformidad, planillas, recibos por honorarios, rendiciones de viáticos, actas de entrega y otros documentos que acrediten la ejecución real del gasto.

En la práctica, uno de los mayores riesgos aparece en proyectos ejecutados en zonas rurales, donde algunos gastos se realizan con documentación incompleta o con proveedores informales. Aunque la realidad operativa sea compleja, la ausencia de sustento suficiente sigue siendo una contingencia relevante.

5. Coherencia entre ejecución física y financiera

No basta con mostrar facturas. La APCI puede contrastar el avance financiero con los resultados reportados. Si una ONG declara haber ejecutado S/ 480,000 en talleres de capacitación, pero solo puede demostrar una fracción de beneficiarios o actividades, se genera una alerta de control.

¿Qué observa la SBS o el sistema financiero respecto de estos fondos?

Desde la perspectiva de la SBS y de la UIF-Perú, el foco principal está en la trazabilidad de los fondos y en la prevención del lavado de activos. Esto es especialmente relevante cuando hay transferencias internacionales de montos significativos o estructuras operativas complejas.

Aspectos usualmente sensibles

• Ingresos del exterior sin contratos o convenios claramente identificables.
• Uso intensivo de efectivo.
• Transferencias a personas naturales sin adecuada justificación.
• Pagos fraccionados para evitar controles internos o bancarios.
• Retiros frecuentes de cuentas de proyectos.
• Diferencias entre el objeto del proyecto y los destinos reales del dinero.
• Recepción de fondos desde jurisdicciones de alto riesgo.

Aunque la ONG no sea sujeto obligado directo ante la UIF-Perú, el banco donde opera sí debe aplicar procedimientos de conocimiento del cliente, monitoreo de operaciones y, de corresponder, reporte de operaciones sospechosas. Esto puede derivar en requerimientos documentarios, inmovilización operativa temporal o incluso cierre de cuentas si la entidad no sustenta adecuadamente el origen y uso de los recursos.

Debida diligencia bancaria

Es común que los bancos soliciten a las ONGs:

• Estatuto y vigencia de poder actualizada.
• RUC y ficha registral.
• Información de beneficiario final cuando corresponda.
• Convenios de cooperación.
• Detalle del proyecto financiado.
• Estados financieros.
• Políticas de prevención de riesgos y compliance.

Si la organización no tiene esta información ordenada, puede enfrentar retrasos en la recepción de fondos o cuestionamientos sobre la legitimidad de sus operaciones.

APCI vs SBS: diferencias en la fiscalización

Principales riesgos para ONGs que administran cooperación internacional

Falta de segregación de fondos

Un error frecuente es mezclar en una sola cuenta recursos de varios proyectos o incluso ingresos institucionales con fondos restringidos. Esto dificulta la rendición y genera observaciones tanto de cooperantes como de supervisores.

Deficiencias en control interno

La ausencia de políticas claras de compras, viáticos, caja chica, contrataciones y aprobaciones eleva el riesgo de gastos no elegibles o no sustentados. Bajo la NIA 315 - Identificación y valoración de los riesgos de incorrección material mediante el conocimiento de la entidad y de su entorno, estas debilidades incrementan el riesgo de errores materiales y fraude.

Registros contables inadecuados

Muchas entidades llevan la contabilidad por obligación formal, pero no por centros de costo, donante, componente o actividad. Esto impide responder con rapidez a una fiscalización y complica la conciliación entre presupuesto, ejecución y saldos pendientes.

Problemas con tipo de cambio

Cuando la cooperación se recibe en dólares y se ejecuta en soles, es indispensable aplicar criterios consistentes conforme a la NIC 21 - Efectos de las variaciones en las tasas de cambio de la moneda extranjera. Si no se documentan bien las conversiones, pueden aparecer diferencias no explicadas entre lo desembolsado por el donante y lo registrado localmente.

Pagos a terceros sin evidencia suficiente

Esto ocurre, por ejemplo, en proyectos de campo donde se contrata facilitadores locales, se entregan subvenciones pequeñas o se realizan reembolsos con sustento débil. En una revisión, estos conceptos suelen ser de alto riesgo.

Ejemplo práctico: fiscalización de un proyecto educativo financiado desde Europa

Una asociación peruana recibe S/ 1,250,000 equivalentes desde una fundación europea para ejecutar un proyecto de mejora educativa en Cajamarca durante 18 meses. El convenio establece que los fondos solo pueden destinarse a capacitación docente, materiales pedagógicos, monitoreo y gastos administrativos hasta un tope del 8%.

Durante una revisión, se detecta lo siguiente:

• La entidad pagó consultorías por S/ 140,000 sin términos de referencia suficientemente detallados.
• Se cargaron gastos de oficina central por S/ 125,000, superando el límite permitido.
• Existen retiros en efectivo por S/ 38,000 sin rendición completa.
• La contabilidad no separó adecuadamente este proyecto de otro financiado por un cooperante canadiense.

Consecuencia probable: la APCI podría observar la consistencia del uso de fondos y la documentación de soporte. Paralelamente, el banco podría requerir aclaraciones por los retiros en efectivo y por la dinámica transaccional si no coincide con el perfil declarado del proyecto.

Cómo debió prevenirse:

• Apertura de cuenta bancaria exclusiva para el proyecto.
• Presupuesto por partidas y topes controlados mensualmente.
• Política de pagos con preferencia por transferencias bancarias.
• Archivo digital y físico de contratos, informes y conformidades.
• Conciliaciones mensuales entre banco, contabilidad y reportes al donante.

¿Cómo prepararse para una fiscalización de APCI o requerimiento relacionado con SBS?

1. Ordene el expediente integral de cada proyecto

Cada fondo debería contar con un archivo, físico o digital, que incluya:

• Convenio y adendas.
• Presupuesto aprobado.
• Cronograma de desembolsos.
• Informes técnicos y financieros.
• Contratos y órdenes de servicio.
• Comprobantes de pago.
• Conciliaciones bancarias.
• Reportes de ejecución por componente.

2. Implemente contabilidad por fondos o centros de costo

La contabilidad debe permitir responder preguntas concretas: cuánto ingresó, en qué se gastó, qué saldo queda y si el gasto fue elegible. Esto reduce riesgos de observación y facilita auditorías externas.

3. Fortalezca sus controles internos

Las aprobaciones de gasto, niveles de autorización, rendiciones, manejo de caja chica y contratación de proveedores deben estar por escrito. La NIA 330 - Respuestas del auditor a los riesgos valorados resalta la importancia de diseñar respuestas concretas frente a riesgos identificados; en la gestión institucional, ello se traduce en controles preventivos y detectivos.

4. Evite el uso innecesario de efectivo

En el contexto actual, los pagos bancarizados son la mejor defensa frente a cuestionamientos de trazabilidad. Cuando el efectivo sea inevitable, la rendición debe ser inmediata, detallada y respaldada.

5. Revise el cumplimiento tributario

Aunque una ONG tenga fines no lucrativos, no está exenta de todas las obligaciones tributarias. Debe revisarse la correcta emisión y recepción de comprobantes, retenciones, aportes laborales y tratamiento de servicios de terceros. Una fiscalización de fondos puede derivar en contingencias tributarias si se detectan pagos mal sustentados.

6. Realice auditorías preventivas

Una auditoría financiera o de cumplimiento antes de una revisión oficial permite corregir debilidades a tiempo. Bajo la NIA 500 - Evidencia de auditoría, la calidad del sustento es central para respaldar saldos, transacciones y revelaciones.

Documentos que una ONG debe tener listos en todo momento

Ejemplo práctico: señales de alerta en una ONG de salud comunitaria

Una ONG que opera en Loreto recibe tres transferencias del exterior por un total de S/ 890,000 para campañas de salud comunitaria. El banco solicita sustento adicional porque observa que, en solo dos meses, se realizaron:

• Retiros en efectivo por S/ 96,000.
• Transferencias a personas naturales sin contratos completos.
• Pagos repetidos a un mismo proveedor local sin cotizaciones ni órdenes de compra.

Si bien el proyecto puede ser legítimo, la falta de documentación organizada genera una alerta. En este escenario, la entidad debería responder de inmediato con:

• Convenio de financiamiento.
• Plan operativo del proyecto.
• Relación de actividades en comunidades.
• Contratos de personal temporal y consultores.
• Rendiciones firmadas y evidencias de campo.

Este tipo de situación demuestra que el cumplimiento ya no es solo una exigencia del cooperante, sino una necesidad operativa para sostener relaciones bancarias y reputación institucional.

Buenas prácticas para minimizar contingencias

• Diseñar un manual de administración de fondos de cooperación.
• Asignar responsables por proyecto, finanzas y cumplimiento.
• Usar cuentas bancarias separadas por donante o proyecto relevante.
• Aplicar revisiones mensuales de ejecución presupuestal.
• Documentar toda modificación aprobada por el cooperante.
• Capacitar al personal de campo en sustentación de gastos.
• Realizar auditorías externas periódicas.
• Implementar políticas de prevención de conflictos de interés.

Importancia de la auditoría independiente en ONGs

Una auditoría independiente no debe verse solo como un requisito del donante. Bien enfocada, permite identificar desviaciones, fortalecer controles y anticipar observaciones de APCI o cuestionamientos de trazabilidad financiera. La NIA 240 - Responsabilidades del auditor en la auditoría de estados financieros con respecto al fraude recuerda que toda entidad, incluso sin fines de lucro, enfrenta riesgos de fraude por apropiación indebida de activos, reportes distorsionados o colusión con terceros.

En organizaciones que manejan varios convenios simultáneamente, la auditoría también ayuda a revisar si los costos compartidos se distribuyen razonablemente, si los saldos por rendir son reales y si los estados financieros cumplen con la NIC 1 - Presentación de Estados Financieros.

Conclusión

La fiscalización de la SBS y APCI a fondos de cooperación internacional responde a una tendencia clara: exigir mayor transparencia, trazabilidad y evidencia del uso adecuado de los recursos. Para las ONGs en Perú, esto implica ir más allá de la buena intención social y adoptar una gestión financiera sólida, documentada y alineada con controles internos efectivos.

La APCI se enfocará en el registro, la ejecución y el destino de la cooperación técnica internacional no reembolsable; mientras que la SBS, la UIF-Perú y el sistema financiero pondrán atención en el origen de los fondos, el perfil transaccional y las señales de alerta vinculadas a prevención de lavado de activos. En ambos frentes, la mejor defensa es una administración ordenada, contabilidad por proyectos, documentación completa y auditoría preventiva.

Si su organización recibe fondos del exterior y desea evaluar su nivel de cumplimiento, fortalecer sus controles o prepararse para una revisión, en Carlos Lingan & Asociados S.C. podemos ayudarle. Escríbanos a auditor@carloslingan.pe para una consulta especializada.