Reglamento de Infracciones y Sanciones de la APCI: causales frecuentes y cómo prevenirlas mediante auditoría

Reglamento de Infracciones y Sanciones de la APCI: por qué debe ser una prioridad para las ONG

Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo, asociaciones, fundaciones y entidades receptoras de cooperación técnica internacional en el Perú operan en un entorno donde la transparencia, la trazabilidad del gasto y el cumplimiento formal ya no son opcionales. En ese contexto, el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la APCI se ha convertido en una referencia crítica para las entidades que administran recursos de cooperación internacional, especialmente cuando están inscritas o vinculadas a los registros administrados por la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI).

En la práctica, muchas observaciones no nacen de un fraude sofisticado, sino de errores recurrentes: información desactualizada, incumplimiento de reportes, documentación incompleta, uso de fondos sin sustento suficiente o debilidades en el control interno. Desde la perspectiva de auditoría, estos problemas son prevenibles si la organización implementa procesos de revisión periódica, matrices de cumplimiento y controles documentarios adecuados.

En este artículo explicamos las causales frecuentes de infracción ante la APCI, los riesgos que generan y cómo una auditoría preventiva puede ayudar a reducir contingencias administrativas, financieras y reputacionales.

Marco normativo aplicable a la supervisión de la APCI

Para comprender el alcance del régimen sancionador, es importante partir del marco legal que regula la cooperación técnica internacional en el Perú. Entre las principales normas destacan:

• Ley N.° 27692, Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI).
• Decreto Supremo N.° 028-2007-RE, Reglamento de la Ley de la APCI.
• Ley N.° 28925, que modifica la Ley N.° 27692.
• Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, especialmente en materia de potestad sancionadora administrativa.

Asimismo, la actuación de las entidades sujetas a supervisión debe observar principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad y veracidad documental, conforme al artículo IV del Título Preliminar y a las reglas del procedimiento sancionador previstas en la Ley N.° 27444.

Desde el punto de vista de control y auditoría, también resultan relevantes las siguientes normas profesionales:

• NIA 250 - Consideración de las disposiciones legales y reglamentarias en la auditoría de estados financieros.
• NIA 315 - Identificación y valoración de los riesgos de incorrección material mediante el conocimiento de la entidad y de su entorno.
• NIA 330 - Respuestas del auditor a los riesgos valorados.
• NIA 500 - Evidencia de auditoría.
• NIA 580 - Manifestaciones escritas.

Estas NIAs no sustituyen el cumplimiento regulatorio, pero sí orientan la forma de evaluar riesgos, diseñar pruebas y documentar hallazgos para fortalecer el sistema de control interno de una ONG.

¿Qué busca la APCI al supervisar a las ONG y entidades receptoras?

La APCI no solo verifica la existencia formal de una entidad. Su interés se enfoca en asegurar que los recursos de cooperación internacional se administren de manera compatible con los fines declarados, con información suficiente, verificable y oportuna. En términos prácticos, la revisión suele concentrarse en:

• Inscripción y actualización de registros.
• Presentación de información periódica.
• Consistencia entre proyectos, convenios, presupuestos y ejecución.
• Sustento del uso de fondos y bienes.
• Gobernanza institucional y responsabilidad de directivos.
• Atención de requerimientos de información y acciones de fiscalización.

Por ello, una ONG puede tener estados financieros razonablemente presentados, pero aun así exponerse a sanciones si incumple obligaciones administrativas específicas frente a la APCI.

Causales frecuentes de infracción ante la APCI

Aunque cada caso debe analizarse según la normativa vigente y el expediente concreto, en la práctica peruana existen patrones recurrentes de incumplimiento. A continuación, desarrollamos las causales más frecuentes que suelen originar observaciones o procedimientos sancionadores.

1. No actualizar oportunamente la información registrada

Una de las faltas más comunes es mantener desactualizada la información institucional: cambios de domicilio, representantes legales, composición del consejo directivo, modificaciones estatutarias, apertura o cierre de proyectos y variaciones relevantes en la operación.

Este problema parece menor, pero genera un efecto dominó. Si la APCI cursa una notificación al domicilio registrado y la entidad no la recibe por no haber actualizado sus datos, puede perder plazos para responder requerimientos o ejercer su defensa.

Riesgo principal: observaciones por incumplimiento formal, contingencias en notificaciones y debilitamiento de la trazabilidad institucional.

2. No presentar reportes o hacerlo fuera de plazo

Otra causal frecuente es la omisión o presentación tardía de información vinculada a proyectos, cooperación recibida, estados de ejecución, planes de actividades u otros reportes exigidos por la normativa o por requerimientos específicos de la APCI.

En muchas ONG, el retraso no obedece a mala fe, sino a deficiencias operativas: archivos dispersos, dependencia excesiva de una sola persona, falta de cronogramas regulatorios o poca coordinación entre contabilidad, administración y dirección ejecutiva.

Riesgo principal: apertura de procedimientos administrativos, observaciones recurrentes y deterioro de la reputación institucional ante cooperantes.

3. Entregar información incompleta, inconsistente o no verificable

La información presentada a la APCI debe ser coherente con la documentación fuente. Surgen problemas cuando los reportes institucionales no cuadran con la contabilidad, cuando los montos ejecutados difieren de los convenios o cuando no existe sustento suficiente para acreditar actividades, adquisiciones o beneficiarios.

Este tipo de hallazgo suele detectarse durante revisiones documentarias o visitas de supervisión. Por ejemplo, una ONG reporta una ejecución de S/ 480,000 en un proyecto de salud comunitaria, pero los comprobantes, contratos y entregables solo sustentan claramente S/ 410,000.

Riesgo principal: cuestionamiento sobre veracidad, observaciones sobre uso de fondos y potenciales sanciones administrativas.

4. No atender requerimientos de la APCI dentro del plazo otorgado

Cuando la autoridad solicita documentación adicional, aclaraciones o descargos, la falta de respuesta o una respuesta parcial suele agravar la situación. A nivel de auditoría, esto revela una debilidad seria en la gestión documental y en la responsabilidad de cumplimiento.

En la práctica, algunas entidades sí tienen la documentación, pero no cuentan con un responsable que centralice la respuesta regulatoria. El resultado es una atención tardía, incompleta o desordenada.

Riesgo principal: presunción desfavorable, continuidad del procedimiento y mayores costos administrativos para la entidad.

5. Destinar recursos a fines distintos de los declarados o autorizados

Una de las contingencias más sensibles aparece cuando los recursos de cooperación técnica internacional se aplican a gastos no alineados con el objeto del proyecto, el convenio suscrito o la finalidad institucional declarada.

Esto no siempre implica desvío doloso. A veces ocurre por reclasificaciones contables deficientes, uso de fondos restringidos para cubrir caja temporalmente o falta de segregación entre proyectos. Sin embargo, desde el punto de vista regulatorio, el efecto puede ser grave.

Riesgo principal: observaciones sustantivas, exigencia de aclaraciones, cuestionamiento del control interno y afectación de la confianza del cooperante.

6. Deficiencias en libros, registros y archivo de sustento

Una organización puede haber ejecutado correctamente sus actividades, pero si no conserva contratos, comprobantes de pago, informes técnicos, actas, padrones de beneficiarios, reportes fotográficos o evidencia de entregables, enfrentará dificultades para acreditar el uso adecuado de los recursos.

La NIA 500 - Evidencia de auditoría resulta especialmente útil aquí, porque recuerda que las conclusiones deben sustentarse con evidencia suficiente y adecuada. Ese criterio es plenamente aplicable a una revisión de cumplimiento regulatorio.

Riesgo principal: imposibilidad de demostrar cumplimiento, observaciones por falta de evidencia y exposición a sanciones.

7. Debilidades en la gobernanza y supervisión del órgano directivo

En varias ONG peruanas, el consejo directivo o patronato se reúne poco, aprueba información sin revisión suficiente o no deja constancia formal de decisiones clave. Cuando esto ocurre, la entidad pierde capacidad de demostrar que existió supervisión real sobre proyectos, presupuesto, riesgos y reportes regulatorios.

Riesgo principal: responsabilidades funcionales difusas, fallas en la rendición de cuentas y mayor probabilidad de incumplimientos repetitivos.

Tabla comparativa: infracción frecuente, riesgo y control preventivo

Cómo la auditoría ayuda a prevenir sanciones de la APCI

La mejor forma de enfrentar un procedimiento sancionador es evitarlo. Para ello, la auditoría no debe verse solo como una revisión posterior, sino como una herramienta preventiva de gestión. Una auditoría bien enfocada permite identificar brechas antes de que se conviertan en infracciones.

1. Auditoría de cumplimiento regulatorio

Consiste en revisar si la ONG está cumpliendo con las obligaciones específicas aplicables frente a la APCI y otras entidades. Aquí se evalúan registros, reportes, plazos, consistencia documental y atención de requerimientos.

Este enfoque se alinea con la NIA 250 - Consideración de las disposiciones legales y reglamentarias en la auditoría de estados financieros, en cuanto exige considerar el impacto del marco legal sobre la entidad y sus riesgos de incumplimiento.

2. Evaluación del control interno

La prevención real depende de controles operativos. La auditoría debe analizar:

• Segregación de funciones entre aprobación, ejecución y registro.
• Existencia de manuales de procedimientos.
• Control presupuestal por proyecto.
• Custodia de archivos físicos y digitales.
• Aprobación formal de modificaciones contractuales.
• Seguimiento de plazos regulatorios.

La NIA 315 - Identificación y valoración de los riesgos de incorrección material mediante el conocimiento de la entidad y de su entorno es útil para entender procesos, riesgos y puntos de falla.

3. Pruebas selectivas de gastos y actividades

No basta con revisar que existan comprobantes. La auditoría preventiva debe verificar si el gasto:

• Corresponde al proyecto financiado.
• Está autorizado.
• Tiene sustento contractual.
• Fue registrado correctamente.
• Cuenta con evidencia de recepción o ejecución.
• Es consistente con el informe narrativo y financiero.

La NIA 330 - Respuestas del auditor a los riesgos valorados y la NIA 500 - Evidencia de auditoría orientan este tipo de trabajo.

4. Revisión de gobernanza y actas

Una buena práctica en ONG es que el órgano directivo apruebe periódicamente informes de ejecución, estados financieros, presupuestos, políticas de conflicto de interés y planes de cumplimiento. La ausencia de estas evidencias puede debilitar la posición institucional frente a una revisión externa.

5. Auditoría documental previa a fiscalizaciones

Muchas entidades esperan una visita o un requerimiento para recién ordenar sus archivos. Eso incrementa el riesgo. Una revisión previa permite detectar expedientes incompletos, contratos sin firma, adendas no formalizadas, comprobantes mal archivados o reportes con cifras no conciliadas.

Ejemplo práctico: ONG con proyecto de nutrición infantil en Cajamarca

Una asociación sin fines de lucro ejecuta un proyecto de nutrición infantil financiado por cooperación internacional por S/ 1,250,000. Durante una revisión interna se detecta lo siguiente:

• El representante legal inscrito ante APCI ya no ejerce el cargo desde hace 8 meses.
• Dos informes de avance fueron presentados fuera de plazo.
• Existen gastos de movilidad por S/ 18,500 cargados al proyecto sin suficiente sustento de rutas y actividades.
• El archivo del proyecto no contiene todas las actas de entrega de materiales a beneficiarios.

Si la organización espera una fiscalización, estas observaciones podrían convertirse en una contingencia administrativa relevante. Sin embargo, mediante una auditoría preventiva se pueden adoptar medidas inmediatas:

1. Actualizar el registro institucional y formalizar el cambio de representante.
2. Implementar un calendario de obligaciones con alertas semanales.
3. Regularizar el sustento de movilidad con formatos de comisión, informes y aprobaciones.
4. Reconstruir el expediente documental del proyecto con actas, cargos y reportes de campo.

En este escenario, la auditoría no solo detecta el problema, sino que evita que una debilidad operativa escale a una sanción.

Ejemplo práctico: fundación en Lima con fondos restringidos y gastos cruzados

Una fundación recibe fondos para capacitación técnica de mujeres emprendedoras en Lima y Callao. Durante la revisión se observa que, por falta de liquidez, se utilizaron temporalmente S/ 42,000 del proyecto para cubrir gastos administrativos generales de la sede central.

Aunque la gerencia planeaba reponer el monto, la operación generó una aplicación de recursos distinta al destino originalmente previsto. Además, la contabilidad no tenía centros de costo suficientemente separados.

La auditoría recomienda:

• Crear cuentas y centros de costo por proyecto.
• Establecer una política de restricción de uso de fondos.
• Exigir aprobación documentada para cualquier reclasificación o ajuste.
• Presentar conciliaciones mensuales entre presupuesto, ejecución y saldos bancarios.

Este caso es muy común en organizaciones con buena intención social, pero con debilidades financieras. Precisamente por eso la prevención es clave.

Señales de alerta que una ONG no debe ignorar

Antes de que aparezca una sanción, suelen existir señales tempranas. Algunas de las más relevantes son:

• La organización depende de una sola persona para preparar y enviar reportes.
• No existe un archivo maestro por proyecto.
• Los informes narrativos y financieros se preparan por separado y no se concilian.
• El consejo directivo no revisa cumplimiento regulatorio.
• La contabilidad se cierra con retraso.
• Los convenios y adendas no están centralizados.
• No hay seguimiento formal a observaciones previas de auditoría o supervisión.

Cuando estas señales aparecen, la recomendación profesional es realizar una revisión de cumplimiento antes de que la autoridad lo haga.

Buenas prácticas para prevenir infracciones ante la APCI

Implementar una matriz de cumplimiento

Debe incluir obligación, plazo, responsable, sustento requerido y estado de cumplimiento. Esta herramienta simple suele reducir sustancialmente omisiones.

Designar un responsable de cumplimiento regulatorio

No necesariamente debe ser un área grande. En ONG medianas, una persona con coordinación transversal puede centralizar reportes, requerimientos y actualizaciones.

Conciliar mensualmente información financiera y operativa

Los montos reportados a cooperantes, a la APCI y a la contabilidad deben ser consistentes. Si no lo son, la entidad debe documentar y explicar las diferencias.

Fortalecer el archivo físico y digital

Cada proyecto debería contar con expediente completo: convenio, presupuesto, adendas, informes, comprobantes, contratos, actas, entregables y evidencia de beneficiarios.

Realizar auditorías preventivas periódicas

Una revisión anual o semestral puede resultar mucho menos costosa que enfrentar sanciones, observaciones recurrentes o pérdida de credibilidad ante donantes.

Conclusión

El Reglamento de Infracciones y Sanciones de la APCI no debe verse únicamente como un instrumento punitivo, sino como una señal clara de que las ONG y entidades receptoras de cooperación internacional necesitan fortalecer su cumplimiento, control interno y documentación de respaldo. En la experiencia peruana, las causales más frecuentes de observación suelen estar asociadas a desorden administrativo, reportes tardíos, información inconsistente y debilidades en el sustento del uso de fondos.

La buena noticia es que estos riesgos pueden prevenirse. Una auditoría de cumplimiento, acompañada de controles internos adecuados, revisión documental y seguimiento del órgano directivo, permite reducir significativamente la exposición a sanciones y mejorar la confianza de cooperantes, beneficiarios y autoridades.

Si su organización desea evaluar su nivel de cumplimiento frente a la APCI, fortalecer sus controles o preparar una revisión preventiva, puede escribirnos a auditor@carloslingan.pe. En Carlos Lingan & Asociados S.C. contamos con experiencia en auditoría de ONG, consultoría empresarial y asesoría especializada para entidades sin fines de lucro en el Perú.